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編者按

監(jiān)管資源是有限的，行業(yè)問題是無限的，如何充分利用監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化是值得行業(yè)深思的話題。

本文作者發(fā)現(xiàn)監(jiān)管的罰款金額、罰單數(shù)量雖然不斷走高，但并沒有實(shí)質(zhì)性改變行業(yè)痼疾。套取手續(xù)費(fèi)傭金等市場(chǎng)行為方面的違規(guī)是絕大部分罰單的理由，而這些行為往往是由于市場(chǎng)初級(jí)、競(jìng)爭(zhēng)水平低導(dǎo)致的，具有普遍性，被監(jiān)管檢查的機(jī)構(gòu)普遍存在，沒有被檢查的機(jī)構(gòu)也普遍存在，而這些市場(chǎng)行為雖然會(huì)擾亂行業(yè)秩序，但并不會(huì)招致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

相對(duì)于各種違規(guī)市場(chǎng)行為，最危險(xiǎn)的行為還在于公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運(yùn)用等方面的違規(guī)行為。

因此作者認(rèn)為在監(jiān)管資源有限的前提下，可以適當(dāng)減少對(duì)于市場(chǎng)行為的監(jiān)管與處罰力度，更多依靠檢查保險(xiǎn)公司內(nèi)控合規(guī)有效性，以激活自身“免疫力”來解決這些問題。同時(shí)，將更多監(jiān)管資源投入到公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運(yùn)用等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，盯緊法人機(jī)構(gòu)，加大對(duì)于責(zé)任人的處罰力度。

注：本文原題《以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向 合理調(diào)配監(jiān)管檢查資源——對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)行政處罰的幾點(diǎn)思考》。作者王德明，法學(xué)博士，系中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)法律專業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)人民大學(xué)保險(xiǎn)法研究所研究員，大成律師事務(wù)所顧問。

近年來，在嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)背景下，保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管處罰力度不斷加大，罰單數(shù)量及罰款金額不斷創(chuàng)新高，嚴(yán)查重罰在遏制市場(chǎng)亂象等方面起到了積極作用。但從行業(yè)實(shí)際情況來看，嚴(yán)查重罰并沒有改變違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)等行業(yè)痼疾。

在監(jiān)管資源有限的前提下，可以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，加大公司治理、關(guān)聯(lián)交易、資金運(yùn)用等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的檢查力度，適當(dāng)減少違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)等市場(chǎng)行為查處資源投入，使有限的監(jiān)管資源發(fā)揮更大的效用。

01

2021保險(xiǎn)業(yè)罰款金額創(chuàng)新高，但仍主要集中在套取手續(xù)費(fèi)傭金及相關(guān)問題上

根據(jù)普華永道《2021年度保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管處罰分析報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“分析報(bào)告”），2021年度銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)共開出2182張罰單，涉及307家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，處罰類型主要為警告及罰款（2141張，罰款總金額30299萬元）和責(zé)令改正（152張），其他還包括撤銷任職資格（20張）、停止接受新業(yè)務(wù)（19張）、吊銷業(yè)務(wù)許可證等（3張）。

處罰主要集中在套取手續(xù)費(fèi)傭金及相關(guān)聯(lián)的問題上

根據(jù)分析報(bào)告，2021年度前七大處罰違規(guī)行為，罰單數(shù)量占到了88%，罰款金額占90%以上，具體如下表：

總體來看，上述七類違規(guī)問題都屬于市場(chǎng)行為領(lǐng)域，根源都在手續(xù)費(fèi)及傭金違規(guī)支付方面。具體分析，虛構(gòu)中介套取費(fèi)用、虛列費(fèi)用、給與投保人保險(xiǎn)合同約定以外的利益行為直接涉及到手續(xù)費(fèi)違規(guī)行為，這些問題進(jìn)而又導(dǎo)致了財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不真實(shí)、編制或者提供虛假的財(cái)務(wù)報(bào)表資料、未嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)或備案的條款費(fèi)率等違規(guī)行為。

處罰情況符合保險(xiǎn)市場(chǎng)實(shí)際。分行業(yè)來看，財(cái)險(xiǎn)行業(yè)罰單數(shù)量占比54%，主要原因是財(cái)險(xiǎn)市場(chǎng)中違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)問題非常突出；壽險(xiǎn)行業(yè)罰單數(shù)占比26%，較大程度上與壽險(xiǎn)行業(yè)銀保渠道的“小賬本”問題相關(guān)聯(lián)；中介市場(chǎng)罰單數(shù)量占比20%，除了與虛掛中介違規(guī)行為直接關(guān)聯(lián)外，市場(chǎng)中很多中介機(jī)構(gòu)充當(dāng)了保險(xiǎn)公司套取及列支費(fèi)用的通道。

違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)的根源在于行業(yè)低水平的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)

年度處罰的違規(guī)行為主要集中在違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)及相關(guān)聯(lián)問題上，當(dāng)前很多保險(xiǎn)公司通過高額手續(xù)費(fèi)及“小賬”來開拓市場(chǎng)，由于監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品的附加費(fèi)用率及手續(xù)費(fèi)傭金率有監(jiān)管指標(biāo)，公司只能通過虛列營(yíng)業(yè)費(fèi)用、虛掛中介業(yè)務(wù)、虛列營(yíng)銷人力等手段套取資金用于支付超額手續(xù)費(fèi)或給予投保人保險(xiǎn)合同以外的利益。

這些行業(yè)頑疾屢查屢犯，難以整治，根本原因是市場(chǎng)還處在拼手續(xù)費(fèi)的低水平競(jìng)爭(zhēng)階段，整治的根本出路在于轉(zhuǎn)變保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展方式，逐步建立品牌、服務(wù)、產(chǎn)品等方面的核心競(jìng)爭(zhēng)力，建立差異化競(jìng)爭(zhēng)格局。

近年來嚴(yán)查重罰下行業(yè)痼疾并沒有得到根本性的改善

近年來，監(jiān)管處罰力度不斷加強(qiáng)，2020年罰單1705張，罰款23559萬元，2021年度罰單數(shù)量及罰款再創(chuàng)新高，嚴(yán)查重罰在整治市場(chǎng)亂象方面取得積極效果。但不可否認(rèn)，從市場(chǎng)實(shí)際來看，保險(xiǎn)市場(chǎng)上違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)及傭金等問題仍大行其道，這些行業(yè)沉疴痼疾并沒有得到根本性改善。

與行業(yè)內(nèi)數(shù)百家法人主體、數(shù)以千計(jì)的分支機(jī)構(gòu)相比，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力資源相對(duì)有限，監(jiān)管檢查覆蓋面相對(duì)較小，近年來幾乎是逢查必處罰，2021年度處罰保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)307家，監(jiān)管檢查沒有覆蓋到的機(jī)構(gòu)手續(xù)費(fèi)傭金等違規(guī)行為仍然可能普遍存在。

02

提升監(jiān)管效率或應(yīng)抓大放小：降低市場(chǎng)行為監(jiān)管力度、緊盯法人機(jī)構(gòu)、加大責(zé)任人處罰力度

評(píng)估行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況，動(dòng)態(tài)配置監(jiān)管資源

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，評(píng)估保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主要風(fēng)險(xiǎn)狀況及其風(fēng)險(xiǎn)防范與控制能力，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度動(dòng)態(tài)配置金融監(jiān)管資源。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，應(yīng)作為監(jiān)管檢查重點(diǎn)領(lǐng)域，投入更多監(jiān)管資源；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的領(lǐng)域，則適當(dāng)減少資源投入，使有限的監(jiān)管資源能發(fā)揮最大的效用。

加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。利用信息技術(shù)手段，建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)指標(biāo)及報(bào)送的報(bào)告加強(qiáng)分析利用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)性苗頭問題，為現(xiàn)場(chǎng)檢查立項(xiàng)等提供支持，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)問題及時(shí)干預(yù)，相比問題爆發(fā)后再處置，成本代價(jià)都要更低。

加大公司治理、資金運(yùn)用等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的檢查力度

從近年來保險(xiǎn)行業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)公司案例看，風(fēng)險(xiǎn)集中在公司治理、資金運(yùn)用、關(guān)聯(lián)交易等領(lǐng)域。如高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)普遍存在大股東、實(shí)控人操控公司、入股資金不實(shí)、“三會(huì)一層”運(yùn)作不規(guī)范等問題，大股東、實(shí)控人隱蔽關(guān)聯(lián)關(guān)系、侵占套取保險(xiǎn)公司資金問題非常突出。

建議重點(diǎn)加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管檢查。在公司治理方面，查深查透股東股權(quán)問題，對(duì)實(shí)控人隱居幕后操縱的公司要加大檢查力度；關(guān)聯(lián)交易方面，按照實(shí)質(zhì)穿透性及利益傾斜原則穿透識(shí)別關(guān)聯(lián)方，使隱蔽關(guān)聯(lián)交易“現(xiàn)身”；資金運(yùn)用方面，以資金流為主線穿透到最終使用人和底層資產(chǎn)，緊盯資金運(yùn)用中的非標(biāo)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，防范借助信托、私募等通道侵占保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn)。

適當(dāng)降低對(duì)違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)等市場(chǎng)行為的查處力度

目前監(jiān)管檢查處罰90%以上集中在手續(xù)費(fèi)違規(guī)支付及相關(guān)問題上，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度整體來看，違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)、賬外給予投保人利益等行為不會(huì)形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管資源有限的前提條件下，可適度降低市場(chǎng)行為監(jiān)管檢查力度。

當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)上主體眾多，違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)短期看會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，但長(zhǎng)期看市場(chǎng)有自我調(diào)節(jié)機(jī)制，如果一直高手續(xù)費(fèi)買業(yè)務(wù)，則會(huì)損害公司的償付能力，缺乏償付能力的公司會(huì)逐步退出市場(chǎng)，近年來部分機(jī)構(gòu)收縮甚至退出車險(xiǎn)市場(chǎng)就是一個(gè)典型的例子。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)角度看，監(jiān)管資源過多投入維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，不僅可能導(dǎo)致在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域投入力量不足，而且也不利于保險(xiǎn)市場(chǎng)主體形成理性、風(fēng)險(xiǎn)為本的經(jīng)營(yíng)方式。

在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，大力推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織的調(diào)解機(jī)制發(fā)揮作用，推動(dòng)建立行業(yè)糾紛仲裁機(jī)制，通過調(diào)解及仲裁機(jī)制來解決消費(fèi)者投訴等問題。對(duì)嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益的行為，再由監(jiān)管機(jī)構(gòu)查處并予以處罰。

檢查保險(xiǎn)公司內(nèi)控合規(guī)的有效性，激活自身“免疫力”

近年來保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立了相對(duì)健全的風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)及內(nèi)控體系，尤其是償二代實(shí)施以來，公司按照償二代風(fēng)險(xiǎn)管理要求建立了全面風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系及風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控量化指標(biāo)體系。違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)問題都在公司內(nèi)控合規(guī)體系范圍內(nèi)，整治行業(yè)痼疾的根本出路還在于公司提高自身的“免疫力”，這是監(jiān)管職能所不能替代的。

今后監(jiān)管應(yīng)重點(diǎn)檢查、評(píng)價(jià)保險(xiǎn)公司內(nèi)控合規(guī)體系的有效性，促使保險(xiǎn)公司內(nèi)控合規(guī)體系切實(shí)發(fā)揮作用，內(nèi)生動(dòng)力才是防風(fēng)險(xiǎn)最有效的方式。

重點(diǎn)緊盯法人機(jī)構(gòu)，盯住風(fēng)險(xiǎn)之源

違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)、財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不真實(shí)等行為主要發(fā)生在分支機(jī)構(gòu)，處罰對(duì)象也主要是分支機(jī)構(gòu)，但這些問題的根源在于總公司。從行業(yè)實(shí)來看，公司治理、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)品策略、償付能力、關(guān)聯(lián)交易、資金運(yùn)用等決策及權(quán)限均在法人機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)市場(chǎng)營(yíng)銷及客戶服務(wù)職能，違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)傭金等問題，與法人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)文化、營(yíng)銷政策、內(nèi)控有效性等密切相關(guān)。

從風(fēng)險(xiǎn)角度來看，法人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)程度更高。屬地化監(jiān)管后，銀保監(jiān)局的力量應(yīng)主要集中在法人機(jī)構(gòu)身上。首先要緊盯償付能力，對(duì)虛增資產(chǎn)、準(zhǔn)備金計(jì)提不充分等問題要及時(shí)查處，確保償付能力真實(shí)；其次應(yīng)關(guān)注公司戰(zhàn)略和產(chǎn)品策略，違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)傭金等問題往往與公司的激進(jìn)戰(zhàn)略及產(chǎn)品營(yíng)銷策略緊密相關(guān)，對(duì)此應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，監(jiān)管環(huán)節(jié)前移，防風(fēng)險(xiǎn)于未然。

加大對(duì)責(zé)任人的處罰力度，防止處罰虛化

根據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2021年度對(duì)機(jī)構(gòu)的罰款占罰款總額的80%，最高金額的罰單罰款金額225萬元，還有19家分支機(jī)構(gòu)被暫停一定時(shí)間段接受某種類的新業(yè)務(wù)，如暫停新車險(xiǎn)業(yè)務(wù)三個(gè)月等。對(duì)責(zé)任人的處罰措施主要是警告和罰款，對(duì)個(gè)人的罰款總體占罰款金額的20%，還有20張保單涉及撤銷任職資格。

總體來看，絕大部分處罰是對(duì)機(jī)構(gòu)罰款，但單均15萬元的罰款對(duì)機(jī)構(gòu)來說也難形成有效威懾。各類違規(guī)問題的根源還在人的身上，建議監(jiān)管處罰要減輕公司責(zé)任、加大個(gè)人責(zé)任追究，且向上管理層級(jí)追究責(zé)任，讓處罰真正落實(shí)到承擔(dān)決策的責(zé)任人身上，防止違規(guī)處罰責(zé)任虛化。

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