7月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)，明確提出未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施不得出臺(tái)，未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等內(nèi)容。

行政壟斷是反壟斷執(zhí)法中的一大痼疾。近年來(lái)，我國(guó)逐步確立并落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，破除行政壟斷初顯成效。專家認(rèn)為，此次《細(xì)則》出臺(tái)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正規(guī)化，恰恰體現(xiàn)了《反壟斷法》作為經(jīng)濟(jì)憲法的本質(zhì)，也確認(rèn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先級(jí)。

政策未經(jīng)審查不得出臺(tái)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所針對(duì)的對(duì)象主要是政策制定機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。

《細(xì)則》明確，當(dāng)政策制定機(jī)關(guān)在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件，以及“一事一議”形式的具體政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)條件。“目前我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查基本上處于制度真空。一些地方政府在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等政策措施時(shí)，存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的行為，造成了壟斷、地方保護(hù)、不當(dāng)利益輸送、尋租、貪腐等不良后果，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土壤。”賽意企業(yè)研究所研究部主任唐大杰直言。

“未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施不得出臺(tái)”是《細(xì)則》的核心內(nèi)容。“之前很多地方政府可能沒(méi)有這方面的意識(shí)，而這一程序性的要求將審查前置，沒(méi)有審查就不能出臺(tái)，而且它是要寫(xiě)報(bào)告、存檔的?？梢哉f(shuō)力度是非常大的，從立法源頭上保證了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。”斐石律師事務(wù)所管理合伙人周照峰告訴北京商報(bào)記者。

《細(xì)則》同時(shí)羅列了審查機(jī)制和程序，對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)有很強(qiáng)的可操作性。其審查標(biāo)準(zhǔn)也值得關(guān)注，包括未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)等。

在商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)方面，《細(xì)則》規(guī)定，不得對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策;不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者阻礙本地商品運(yùn)出、服務(wù)輸出;不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng);不得排斥、限制或者強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

已清理各類文件189萬(wàn)件

《細(xì)則》的出臺(tái)并非我國(guó)首次提出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。2016年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，旨在有效約束政府行為，預(yù)防政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成不當(dāng)影響。

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組召集人張穹在當(dāng)時(shí)的政策解讀中指出：“這是在我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施近八年之后，再次對(duì)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)作出重大的制度性安排，是我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷程中的里程碑事件。”

在醞釀一年后，2017年10月，國(guó)家發(fā)改委等五部門(mén)制定并印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》。該實(shí)施細(xì)則印發(fā)后，部分行政機(jī)關(guān)也根據(jù)地方實(shí)際和自身情況制定了實(shí)施細(xì)則。

據(jù)7月5日召開(kāi)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議，“十三五”時(shí)期，清理涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類政策措施文件189萬(wàn)件，修訂廢止文件近3萬(wàn)件;審查新出臺(tái)政策措施85.7萬(wàn)件，發(fā)現(xiàn)和糾正違反審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施4100余件。

由于機(jī)構(gòu)調(diào)整，目前由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。“在機(jī)構(gòu)職權(quán)改變后重新出臺(tái)了現(xiàn)在的《細(xì)則》，一方面是捋順了邏輯關(guān)系;另一方面也是借此機(jī)會(huì)，根據(jù)幾年來(lái)執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富《細(xì)則》的內(nèi)容，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查盡快落實(shí)下去。由‘暫行’到去掉‘暫行’，也說(shuō)明了我國(guó)的公平審查制度更加正規(guī)。”周照峰告訴北京商報(bào)記者。

相比于2017年的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》，《細(xì)則》內(nèi)容更加豐富，并具有可操作性。除了部分審查標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，《細(xì)則》新增了“第三方評(píng)估”的整章內(nèi)容，明確政策制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作實(shí)際，委托具備相應(yīng)評(píng)估能力的高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，或者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查有關(guān)工作進(jìn)行評(píng)估。

“另外《細(xì)則》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議的召集人做了一個(gè)原則性的定位，確定召集人是本地區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)的角色。這對(duì)于推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查有很大的幫助。”北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人魏士廩告訴北京商報(bào)記者。

劍指行政壟斷

值得一提的是，在2020年1月2日國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)外發(fā)布的《〈反壟斷法〉修訂草案(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》中，首次將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫(xiě)入其中。

根據(jù)征求意見(jiàn)稿規(guī)定，國(guó)家建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。對(duì)于違法的行政機(jī)關(guān)，也提出了監(jiān)督和責(zé)任追究的手段。

壟斷分為市場(chǎng)壟斷和行政壟斷兩種。在反壟斷浪潮中，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為往往更受關(guān)注。但實(shí)際上，行政壟斷的危害一樣不容忽視。在魏士廩看來(lái)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是解決行政壟斷的一個(gè)比較有中國(guó)特色的、相對(duì)根本性的制度，對(duì)從根本上解決行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平的政策影響具有非常重大的意義。

“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是從源頭立法上引進(jìn)公平觀念。實(shí)際上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度恰恰能夠體現(xiàn)《反壟斷法》作為經(jīng)濟(jì)憲法的本質(zhì)。”周照峰直言。

“到底是產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先還是競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，這在之前可能還是有爭(zhēng)議的。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是確認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)政策是最優(yōu)先的。如果地方政府以產(chǎn)業(yè)政策為名，比如扶植產(chǎn)業(yè)，做一些傾斜給大額補(bǔ)貼，那就是不行。除非有例外規(guī)定。有哪些例外在《細(xì)則》里也都規(guī)定出來(lái)了。”周照峰進(jìn)一步解釋稱。

行政壟斷在我國(guó)并不罕見(jiàn)，但此前的打擊方式較為有限。2015年，深圳市斯維爾科技有限公司訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案一審落槌，這也是我國(guó)首例反壟斷行政訴訟案。

經(jīng)過(guò)一審和二審，2017年，廣東省高院作出判決，認(rèn)定廣東省教育廳在省賽中，指定廣聯(lián)達(dá)軟件為獨(dú)家參賽軟件的行為違法。這一案例也對(duì)貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、進(jìn)一步推進(jìn)反壟斷執(zhí)法產(chǎn)生重要意義，《反壟斷法》“長(zhǎng)出了牙齒”。

2014年，廣東省教育廳在主辦工程造價(jià)基本技能“省賽”中，將廣聯(lián)達(dá)軟件股份有限公司列為協(xié)辦單位，明確賽事軟件指定使用廣聯(lián)達(dá)獨(dú)家的認(rèn)證系統(tǒng)。生產(chǎn)工程造價(jià)軟件的另一家企業(yè)斯維爾公司認(rèn)為，廣東省教育廳指定獨(dú)家賽事軟件的做法，有濫用行政權(quán)力之嫌，違反了《反壟斷法》。

唐大杰認(rèn)為：“維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展值得肯定，但具體實(shí)施中也有不少困難。首先上述的各類問(wèn)題出自不同部門(mén)，政府并沒(méi)有權(quán)威部門(mén)的一票否定機(jī)制來(lái)限制其他各部門(mén)的‘不公平’行為，目前僅是聯(lián)席會(huì)議機(jī)制;其次，各地政府‘不公平競(jìng)爭(zhēng)’的種種行為都是隱形的，而審查是前置程序，只能在表面上作限制;再次，《細(xì)則》中著墨較多的是地方保護(hù)行為。一般來(lái)說(shuō)，地方政府的各個(gè)部門(mén)在地方保護(hù)方面是利益高度一致的，試圖以本地多部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度來(lái)限制地方保護(hù)主義恐怕也有困難。”