近年來，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護力度加大，2020年12月26日全國人大常委會會議表決通過的長江保護法，更為長江保護增加了有力保障。不過受部分相關(guān)配套法規(guī)滯后等因素制約，基層執(zhí)法者在具體執(zhí)法中，仍存在無法可依、有法難依的困境，“消極執(zhí)法”“灰色執(zhí)法”“鉆法規(guī)空子”等時有發(fā)生，使得一些破壞長江生態(tài)的違法行為無法及時遏制。

法規(guī)有空白，基層不知如何管

眼下，長江沿線非法捕魚亂象得到明顯遏制，但卻出現(xiàn)部分人員打著休閑垂釣的幌子，從事多竿多鉤、盈利性垂釣的情況，有些多竿多鉤垂釣者每天可以釣幾十斤魚，其中不乏珍稀特有魚類。

“漁業(yè)法及其實施條例，對休閑垂釣缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員無法可依，不知如何管理。”重慶市江津區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委副主任古德洪表示，由于缺乏法規(guī)依據(jù)，執(zhí)法人員只能按照上級部門的文件進行勸阻，但若勸阻不起作用，則缺乏采取進一步有效措施的手段。

類似的執(zhí)法困境，在沿江各地打擊非法采砂的行動中也經(jīng)常碰到。半月談記者調(diào)查了解到，長江中游地區(qū)非法采砂仍面臨屢禁不止的局面。半月談記者在長江中游某市看到，百余艘非法采砂船舶靠泊在一處集中?？奎c，場面異常壯觀。有水務(wù)局工作人員介紹，非法采砂船作業(yè)1小時，毛利潤可達6萬元以上，暴利導(dǎo)致一些人鋌而走險。

“《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法，已無法適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和長江大保護的要求。”西南政法大學(xué)環(huán)境法教授張志遼說，該條例規(guī)定，對未辦理河道采砂許可證擅自采砂的，處10萬元以上30萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項全部上繳財政。

而根據(jù)新通過的長江保護法，對此類行為處貨值金額2倍以上20倍以下罰款;貨值金額不足10萬元的，并處20萬元以上200萬元以下罰款。這就出現(xiàn)法規(guī)不匹配的情況，會讓執(zhí)法人員無所適從。

受訪基層干部及專家表示，部分涉及長江保護的法規(guī)、制度出臺時間過早，未能與時俱進地進行修訂或完善，導(dǎo)致法規(guī)、制度“打架”“留白”。如，三無船舶整治中，三無農(nóng)用船舶處置缺乏具體規(guī)定;自然保護區(qū)劃定過于隨意，使得多地面臨普遍性違法等情況。

法律空子多，執(zhí)法隱患大

部分執(zhí)法人員表示，由于相關(guān)法規(guī)不配套，一些執(zhí)法人員“灰色執(zhí)法”“消極執(zhí)法”，不但讓執(zhí)法效果打了折扣，還可能帶來行政訴訟風(fēng)險。此外，也給部分不法分子留下鉆法律空子的機會。

——“灰色執(zhí)法”，執(zhí)法時打“擦邊球”，執(zhí)法可能變成違法。一些執(zhí)法人員表示，根據(jù)農(nóng)業(yè)管理部門的文件，休閑垂釣只能單竿單鉤，執(zhí)法人員對多竿多鉤者勸阻無效時，多以“暫時幫對方保管漁具”為由收繳對方漁具，實際上缺乏法規(guī)依據(jù)。一旦對方較真，執(zhí)法可能變成違法，引來行政訴訟風(fēng)險。在處理三無船舶情況時，“灰色執(zhí)法”情況也普遍存在，一些部門直接將村民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的船舶沒收或拆除，涉嫌侵犯群眾私有財產(chǎn)。

——“消極執(zhí)法”，因無法可依，部分執(zhí)法人員怕?lián)?zé)，不敢作為，給長江保護埋隱患。多名執(zhí)法工作人員表示，執(zhí)法時常常遇到暴力抗法。不久前，安徽省績溪縣板橋頭鄉(xiāng)下溪村第一書記章建軍在制止非法電魚過程中，被犯罪嫌疑人持刀捅傷后去世，此事件給漁政執(zhí)法人員帶來巨大心理沖擊。執(zhí)法人員本身手段匱乏，加之缺乏“免責(zé)條款”，執(zhí)法時難免畏手畏腳。

——“找漏洞”“鉆空子”，部分不法分子屢抓屢犯、循環(huán)作案，損害了法律權(quán)威。長航公安局武漢分局副局長韓繼松說，不法分子都很狡猾，砂船上大多是打工的，老板都躲在后面;費力查到了老板，法院頂多判個三四年。由于量刑較輕，不少非法捕魚、非法采砂人員被抓獲后，很快被釋放并重新作案;在非法采砂違法犯罪中，甚至出現(xiàn)集團化、專業(yè)化傾向，他們有專門的法務(wù)人員負責(zé)抓執(zhí)法人員把柄，執(zhí)法人員稍有不慎，便可能落入對方設(shè)下的圈套。

提升法治支撐，加大保護力度

受訪專家和基層干部表示，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展需要科學(xué)完善的法規(guī)作支撐，當(dāng)前亟待全面梳理、完善關(guān)于長江保護的相關(guān)法規(guī)、文件，以更好適應(yīng)長江大保護的時代需求。

一是盡快對涉長江相關(guān)法規(guī)、文件進行梳理、清理。重慶市發(fā)改委長江處副處長吳文彪表示，長江的管理涉及10余個省市以及多個中央部門，國家、地方及各部門出臺的法規(guī)及文件較多，宜由相關(guān)部門對其進行全面梳理，該合并的合并，該廢除的廢除，該更新的更新，以免政出多門、相互打架。

二是盡快對相關(guān)重要法規(guī)進行修訂。西南政法大學(xué)教授張志遼表示，亟需對漁業(yè)法、水法、《長江河道采砂管理條例》等法規(guī)作出系統(tǒng)修訂，同時對其下位法規(guī)進行相應(yīng)調(diào)整，使長江大保護的制度規(guī)范更加清晰實用。此外，盡快將休閑垂釣、增殖放流、三無船舶等突出問題納入法規(guī)體系，以免執(zhí)法人員無法可依、無所適從。

半月談記者 韓振/王賢/董雪